世界趋势2050

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本书作者:王鸿刚

未来30年的全球治理困境
推进现代国际秩序变革,核心工作是加强全球治理。全球治理体系的出现是人类生产与社会活动发展到全球化阶段的产物,是过去几百年来现代国际秩序演进过程中各种国际机制、行为规则不断完善和人类思想意识日益进步的结果,是一个不断发展演进的客观历史进程。因此,早在“全球治理”的概念产生之前,人类社会中就已开始有了全球治理的具体实践。联合国的创建标志着真正意义上的全球治理体系得以建立,此后几十年人类在全球治理方面成绩斐然。当前世界的总体和平与繁荣进步,很大程度上得益于这一全球治理体系。


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不过,这些成绩的取得并不意味着全球治理体系没有问题。就本质而言,全球治理是全球范围内极为复杂的利益协调和互动过程。理想状态下,全球治理应满足全体有关方和参与者的利益诉求,但实际上,由于没有世界政府并缺乏公认的公平正义标准,全球治理主要依赖实力和道义占优的大国来推动,因此不可避免地带有一些等级化和非自愿的特征。回想过去几十年全球治理体系之所以能够建立并不断发展,一是因为两次世界大战给人类带来了惨痛的教训;二是因为冷战期间美苏两个阵营的力量均势创造了总体和平稳定的国际环境,冷战后又出现了美国“一超独霸”的国际权力结构,这种相对稳定的战略环境塑造了各国的心理预期,为各国开展国际合作提供了必要前提;三是因为冷战结束后,“融入全球化将获得巨大好处”的美好愿景使各国愿意让渡部分主权,积极进入全球治理体系之中;四是因为在美国的强力主导下,一系列国际机制的效率得到最起码的保证,不合作往往要付出高昂代价;五是因为“新自由主义”在冷战后一度成为全球主导性的意识形态,由此推演出的一系列国际规则具有较高接受度,而且由于“新自由主义”的治理理念主要是“去管制”,实施起来相对容易。

迄今,金融危机爆发已有10年,其间国际形势发生了很大的变化。美国霸权严重削弱,新兴国家群体崛起,国际格局中的东升西降日趋显著;世界经济进入漫长的下行周期,各国内部矛盾逐步累积并深刻改变着国内政治生态;一些国家国内政策的负面溢出效应对其他国家造成明显伤害,而且绝大多数国家都自感在全球化中吃了亏,因而对全球化的态度发生重大转变;同时,全球化这一客观进程的发展还使得各种经济性(例如金融危机)、社会性(例如贫富分化)、安全性(例如恐怖主义)以及生态性(例如全球变暖)难题更加严重并且深度纠缠在一起,对任何议题的处理都必然牵扯到其他领域。全球治理体系本就存在明显的内在结构性缺陷,再加上这些短期内不可能改变的大趋势的冲击,导致全球治理体系逐步失去活力,全球治理日益陷入困境。

大国合作势头消退

只有合作才可能有全球治理,无序竞争和国家对抗的环境中是根本谈不上全球治理的,这其中大国的合作和引领尤其关键。美苏对抗的冷战结束后,大国合作形成势头,由此人们看到:1992年欧洲统一市场建立,1994年北美自由贸易区建立,1995年世界贸易组织建立,2001年中国加入世界贸易组织。这些重大的贸易协定标志着主要大国在推动全球一体化以及参与全球治理方面有巨大热情;“9·11”事件后各国在反恐方面一度表现出空前一致的合作态度,也标志着这一时期的全球安全治理动力十足。即便在金融危机爆发初期,在美国主导下,G20成员也开展了卓有成效的危机应对合作。如今,这种合作势头早已不再。

世界趋势205021世纪以来,特别是金融危机后,国际权力格局发生变化,原有的“一超独霸”格局出现松动,这既导致出现所谓“零国集团”的状况,[1]不少国家都显露出各自为政、自扫门前雪的倾向,为全球治理提供公共产品成为奢侈的事情,也导致各国不安全感普遍增加,相互怀疑、防范和竞争的心态明显加重,对大国合作形成严重抑制,甚至导致在有共同利益的领域也难以合作。同时,各国国内困境的加重还催生出强烈的民粹情绪,其典型主张是坚持主权至上、强调本国优先、推卸国际义务、反对国际合作,将眼前的国内困境归咎于对其他国家的迁就,各国国内支持国际合作的社会舆论基础大大削弱。“国际协定的好坏不再由其达成了多少妥协或排除了多少商业障碍来评判,而是由其是否有利于作为工作者、消费者和投票者的人民来评判。”“国际主义让位于民族主义”,各国都必须“把增进本国公民的福祉作为主要目标”,才能确保各国政府和领导人的执政地位。[2]由此观之,各国普遍出现的“自顾”和“内顾”倾向,使全球治理体系运行越来越失去最为重要的来自主权国家的支持与参与。

曾作为全球治理首要推动者的美国,如今也在民粹浪潮的冲击下退回到孤立主义和保护主义的堡垒中。奥巴马政府治下,美国已在承担国际责任方面趋于谨慎,所谓“幕后领导”正是在这种背景下产生的。特朗普政府更是高喊“美国优先”,其推动的“修墙”、“禁穆”、“退群”(退出《巴黎气候变化协定》、退出联合国教科文组织、退出联合国人权理事会)以及对TPP、TTIP与其他自由贸易协定和多边组织(甚至包括美国主导的北约)的反感,都体现出美国政府在参与全球治理、提供公共产品方面的不情愿。[3]这并非仅仅是特朗普本人的意愿,而是美国民粹主义思潮升温、主流人群对全球化敌意上升的反映。

欧洲曾是全球治理的重要参与者,一直努力为全球治理提供“规范的力量”,并试图以欧盟自身的成功实践为他国做出榜样;如今则受到英国“脱欧”的强烈冲击,主要成员国的“反欧盟”声浪此起彼伏,债务危机、恐怖危机、难民危机更使欧盟失去昔日的光环。欧盟本来希望“通过建立共同市场并消除贸易和投资障碍,每个国家都将变得富有,最终形成合作的习惯,并最终由经济一体化带来政治一体化。……数十年来,这一逻辑完美地发挥着作用,但在经济危机面前,这一双赢逻辑走向了反面。欧洲各国非但没有凝聚在一起,反而担心被别人拖后腿”。[4]内部问题这么多,内部治理都搞不好,欧盟对全球治理的继续参与和倡导多少显得有些尴尬。

同时,其他大多数国家或因实力不济,或因意愿不足,或因耽于国内困境而对全球合作推动不大。在主要大国之间国际合作退潮的背景下,其他国家或迟或早也将退回到保护主义。新兴大国在参与全球治理方面虽然表现出较高热情,但与作为“守成”一方的美欧在利益诉求、行动方式上并不完全相同,因而新兴大国与西方国家之间开展全球治理合作的基础也不牢固。

放眼未来,国际层面的权力扩散和权力转移将长期持续,各国也不可能轻易消化过去几十年积累的诸多深层问题。这决定了各国在全球治理合作方面的冷漠态度短期内很难改观。当前在东北亚、欧亚大陆和中东上演的地缘角逐与战争,恰恰是金融危机之后国际合作氛围退潮、大国竞争日益升温的生动体现。国际合作氛围的退潮是一种不断自我强化的困境。各国越是看到其他国家不愿参与全球治理合作,越是担心自己采取合作态度或放松竞争会陷入不利境地,就越是倾向于发动更高层级的竞争以获得更大的优势。

多元主体缺乏协同

当前的全球治理体系是一个多利益攸关方共同参与的复杂结构。除代表主权国家的各国政府外,还有作为市场性力量的大量跨国公司以及作为社会性力量的各类国际社团,它们都是全球治理的重要主体。这种多利益攸关方共同参与的全球治理结构,是世界现代化进程中多元力量不断发育壮大的结果,也是现代国家内部的市场、政府与社会三元治理结构在全球治理层面的合理延伸,既是历史的必然,也在很大程度上体现出时代的进步。理论上,三种类型的治理主体之间是相互支持、相互补充的关系,通过各尽所长、各司其职,形成协同性的全球治理结构,并由此维系全球治理体系的民主特征与可持续性。政府作为其中最能动的力量,始终在确保市场性力量与社会性力量相互协调(即协调经济与社会发展)上承担主要责任;巨型跨国公司作为财富的创造者、生产进步的推动者和全球化的首要驱动力,既是全球治理的重要对象,也是全球治理所提供的必要安全环境与制度便利的主要消费者,更是全球治理中不可或缺的参与和支持力量。

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